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2019년의 첫 80일 동안 서울을 기준으로, 직경 10 μm 미만의 미세먼지 농도(PM₁₀)가 일 평균 50 μg m⁻³ 이상인 날짜가 50일, 100 μg m⁻³ 이상인 날짜가 9일이 기록되는 등 이례적으로 높은 미세먼지 농도를 기록하였다(서울특별시 기후환경본부, http://cleanair.seoul.go.kr/). 특히 2월 마지막날부터 3월 첫 주까지 지속된 고농도 미세먼지 사례와 함께 정치 사회적 관심이 폭발적으로 증가하였는데, 그 결과 3월 21일 정부 주도의 미세먼지 범사회적 기구(가제)의 출범을 알렸다. 이 기구의 위원장직 수락 후 첫 기자회견에서 전달한 첫번째 메시지는 ‘미세먼지의 국내외적 배출 원인을 과학적으로 규명하려는 의지’의 표명과 동시에 국민들의 응원과 적극적 참여의 당부였다. 이와 함께 정부 부처와 지방 자치단체들은 다양한 미세먼지 대책을 발표하고 있고, 국민들을 안심시킬 수 있는 대비책을 지속적으로 수립해 나갈 것으로 보인다.

대기오염 대책과 그 저감을 향해 사회 공공재가 집중되고 있는 현 상황의 기저에는 대기오염에 대한 시민들의 관심이 있다. 시민들의 높은 관심은 곧 경제적 가치로 이어지고, 유무형의 공적 자산 투입으로 이어지게 된다. 이는 정부 예산을 반영하거나 대규모 사업의 진행을 결정하는데 있어서 필요한 편익 비용 분석에 크게 영향을 미치게 된다. 따라서 미세먼지에 대한 폭발적인 관심의 증가를 실제 피부로 느끼고 있다고 해도, 이러한 관심 증가를 정량화해야만, 정책 시행 전후의 효과를 파악하고 이를 바탕으로 보다 효과적인 시민과의 소통을 이룰 수가 있다. 이런 측면에서 미세먼지의 증가는 다음 및 네이버와 같은 포털사이트와 구글의 검색 숫자의 변화 등으로 표시가 가능하여 쉽게 사용할 수 있고 인용할 수 있는 장점이 있다. 그러나 과거에 비해 지속적으로 증가하고 있는 전체 인터넷 사용자 숫자 등을 고려하지 않으며, 활발한 관심을 보이는 특정 개인 또는 단체의 영향에 크게 결과가 좌우될 가능성도 존재한다. 따라서 이러한 문제의 여부를 확인하고 뒷받침할 수 있는 기본적인 통계 설문 조사에 기반한 연구 방법이 필요하다. 또한 이러한 통계 설문 조사 결과는 환경 정책의 경제적 편익 분석을 위한 기초 자료로서도 가치가 있다고 할 수 있다.

본 연구에서는 미세먼지에 대한 시민의 인식변화를 정확하게 정량화하고, 이를 바탕으로 효과적인 정책을 수립하기 위한 정보를 제공하기 위하여 2014년과 2019년에 조건부 가치 설문 방법(contingent valuation method; CVM)을 수행하고 그 결과를 분석하였다. 그리고 국내에서 초미세먼지 농도를 측정 배포하기 시작 전인 2002년을 기준으로 그 이후 미세먼지에 대한 시민들의 인식 변화를 살펴보기 위하여, 본 연구는 Cho (2003)이 일반 시민들의 대기오염에 대한 인식을 조사하여 대기오염 저감의 경제적 평가를 수행한 연구와 동일한 설문 조사 도구를 사용하였다.

장기간에 걸친 서울의 대기오염 변화 경향은 Kim (2006), Kim and Lee (2018) 등에 의해서 자세히 논의되었으며 본 연구에서는 대략적인 개요를 언급하고자 한다. 정부의 연료 규제 정책의 추진에 따라 석탄, 연탄 등 고체 연료의 사용이 감소하고 천연가스의 사용량이 크게 늘어남에 따라, 1990년대 후반부터 아황산가스 및 일산화탄소의 농도는 크게 감소하였다(Figs. 1a-b). 이러한 연료 교체의 과정과 더불어 ‘수도권 대기환경 개선에 관한 특별법(2003년 12월) 제정 등의 노력을 통해 미세먼지의 평균 농도는 장기적으로 다소 감소하는 경향을 보이고 있지만(Fig. 1c), 증가하는 자동차 통행량에 기인하여 2014년 대기환경개선 목표치였던 PM₁₀ 40 μg m⁻³의 달성에는 실패하였다. 이산화질소와 오존 농도도 같은 이유로 90년대후반부터 큰 변화를 보이지 않는다(Figs. 1d-e).

Fig. 1. 
Monthly concentration of air pollutants (SO2, CO, PM₁₀, NO2, and O3) from January 1992 to March 2019 in Seoul (The Seoul Metropolitan Government, http://cleanair.seoul.go.kr/). Dashed line indicates 24-hr air-quality criteria.

설문조사는 2014년 6월과 2019년 3월에 약 2주간 인터넷을 통해서 이루어졌으며(구글 설문조사, https://forms.google.com), Cho (2003)과 동일한 설문조사 형식으로 진행하였다. 설문 문항은 총 27문항으로 구성되었고(설문지: https://forms.gle/9ZJjmkrXUsCDb9f47), 설문 목적은 시민들의 대기오염에 대한 인식 확인과 월평균 지불의사금액(willingness-to-pay, WTP)의 정량화다.

설문조사 표본은 각각 346명과 200명의 서울 시민으로, 성별은 남성의 비율이 다소 우세하였고(53.5%, 58.0%), 응답자의 대부분은 20대로 구성되었다(67.1%, 64.5%) (Table 1). 전문대졸 이상의 고학력자 비율이 높았으며(78.4%, 71.7%), 가정에 7세미만 또는 65세 이상 노약자가 함께 사는 비율은 24.4%, 29.8%였다. 가계소득은 월 501만원 이상인 경우가 높게 나타났는데(44.4%, 52.0%), 규칙적인 운동(40.6%, 49.8%)과 정기적인 신체검사/건강검진(40.6%, 42.2%), 생명보험가입(66.5%, 62.0%) 비율도 높게 나타났다. Cho (2003)의 설문조사는 응답자의 거주 지역을 제한하지 않았는데(서울 37.6%), 표본의 세대 구성과 고학력 특성은 비슷했지만, 2014년과 2019년의 설문조사와 비교하여 노약자 구성비가 높았고(46.9%), 소득수준이 낮았으며(101~300만원 구간 72.7%), 규칙적인 운동(20.0%)과 건강검진 비율(24.1%)이 상대적으로 낮았다. 대기오염 문제의 인식은 연령, 성별, 학력, 수입에 따라 차이가 있을 수 있으므로, 본 설문조사의 결과 해석에는 한계점이 있음을 유의해야한다.

2019년 초 이례적인 고농도 미세먼지 사례는 대기오염에 대한 시민들의 폭발적인 관심을 유발하였다. 정책결정자가 시민들이 동의하고 직접 동참할 수 있는 정책을 개발하고, 그 효과를 극대화하며, 환경 정책 전후의 실효성을 평가하는데 있어서 특정 환경 주제에 관한 관심의 변화 추이 및 편익 분석을 정기적으로 수행하는 것이 필요하다. 본 연구에서는 2014년과 2019년의 두 번의 설문 조사를 통해 조건부 가치 평가를 수행하고 기존의 2002년 설문 조사 결과 및 웹기반 검색량과 비교 분석을 수행하였다. 이를 통해 대기오염에 대한 서울시민들의 인식 변화를 살펴보았다. 2002년의 기존 연구 결과와 비교했을 때, 실제 서울 시민의 대기 오염에 대한 심각성과 관심도가 크게 증가하였음을 확인할 수 있었다. 그리고 조건부 가치 평가를 통하여 대기오염 배출원에 대한 적극적인 관심과 문제해결을 위한 적극적인 동참 의지를 확인할 수 있었다. 대기오염의 경제 가치 산정에 필수적인 지표인 월 평균 지불 의사는 2002년에 48%에서 2014년 68%로 증가하였고, 2019년에는 79%를 나타내었다. 월 평균 WTP는 2002년의 1763 ± 233원에서 크게 증가하여, 2014년에 4587 ± 382원, 2019년에 8240 ± 727원으로 각각 조사되었다. 물가상승률을 고려한 월평균 WTP는 2018년 기준으로 2002년, 2014년, 2019년이 각각 2588원, 4827원, 8249원으로 나타났다. 이는 2019년 현재 시민들은 2002년에 비해 3.2배, 2014년에 비해서는 1.7배 더 증가한 것이다. 설문 결과를 통해서 시민들의 높은 관심과 더불어 개인의 손해를 감수하면서까지 적극적으로 대기오염 문제 해결에 동참하겠다는 의사를 확인할 수 있었다.

따라서 의사결정자들은 대기오염 정책 수립 시 시민들이 동참할 수 있는 보다 적극적인 정책의 수립을 시도해도 좋을 것으로 보인다. 특히 높은 WTP는 대기오염 저감 효과의 직간접적 경제 가치가 높아졌음을 의미하므로 적극적인 공공 자원의 투입도 고려해 볼 만하다고 보인다. 다만 관측 결과에 따르면 지난 15년 동안 미세먼지 농도가 상당히 감소하였음에도 불구하고 응답자가 느끼는 거주지 대기오염도는 심각성하다고 느끼는 비율이 43.8%(2014년)에서 86.4%(2019년)으로 2배가량 증가하였고, 특히 2014년에는 없던 거주지 대기오염도를 매우 심각하다고 응답한 사람의 비율은 2019년에는 44.2%로 크게 증가하였다. 시민들의 관심이 높은 만큼 잘못된 정보와 시민과의 소통에 기반하지 않은 정책은 시민들의 정책에 대한 신뢰성과 대기오염 인식도를 실질적으로 개선하기 어려울 수 있음을 알 수 있었다. 관련하여 과학적인 사실들을 보다 적극적으로 연구하고 알림으로써, 시민들의 대기오염문제에 대한 올바른 인식과 바람직한 방향으로의 정책 수립에 기여해 나가야 할 것이다.

조건부 가치 평가와 유사하게 조사 기간 동안 웹기반 검색량 결과 또한 이러한 시민들의 관심을 잘 나타내었으며, 2014년에 비해 2019년 3월의 미세먼지 검색량은 약 16.7배 증가하였다. 하지만 이러한 검색량 증가는 실제 조건부 가치 평가 결과에서 보이는 편익 비용 및 심각성 인식 등에서 약 2배 정도 증가한 것에 비해서는 매우 큰 값을 보였다. 비록 조사 항목이 다르기는 하지만 웹검색 기반의 검색횟수의 증가가 그대로 WTP나 심각성 인식, 오염도 인식의 증가로 반영되지는 않음을 알 수 있었다. 이는 웹기반 검색량이 전체 인터넷 검색자의 시간 변화에 따른 효과를 보정하지 않았으며, 특정 인터넷 검색자의 상대적으로 높은 기여도가 반영된 것이 원인으로 판단된다.

본 연구가 갖는 몇 가지 한계에도 불구하고 웹검색 분석을 통해 확인할 수 있는 폭발적인 시민들의 관심 증가와는 별도로 대기오염 정책에 대한 이해는 매우 부족함을 본 연구 결과를 통해 알 수 있었다. 과학의 불확실성에 대한 시민 사회의 인식을 통해서만 지속적인 원천 기술에의 지원이 가능하며, 이를 기반한 정책의 효과를 극대화할 수 있음을 고려할 때 취약계층 및 일반 시민들이 원천 기술 개발 과정에 과학자와 소통할 수 있는 다양한 방법이 모색 되어야할 것이다. 이에 따라 정책결정자는 시민들이 직접 동참할 수 있는 적극적인 해결방안을 추진하고, 학계에서는 시민들과 정책결정자에게 대기오염과 관련한 폭넓은 과학적 사실들을 시의적절하게 제공해야 할 것이다.